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外层空间法上的损害赔偿主体问题分析

曹文娟


【摘要】发射国、登记国等相关概念是外层空间法上的核心概念，它们关涉国家的赔偿责任、管辖、控制等关键问题，也是在外层空间活动中必须涉及的问题。外层空间的各个条约对于这些概念规定了相应的情形和关系，但随着空间活动的开展和空间技术和法律问题的产生，这些概念必须进行阐释和明确理解。对此本文从外层空间法的相关主体、主体间的责任分配、及特殊情形所产生的法律问题入手进行了简要的分析，以期对这些概念的及其关系有所深入理解和把握。
【关键字】发射国 登记国 赔偿责任
【作者】曹文娟 中国政法大学研2004级国际法 100088

外层空间法上的许多规定是以空间物体的发射国作为适用法律的连接点的。在发射国为单一国家的情况下，发射国的权利和义务相对来说比较容易确定。但在发射国为复数时，情况可能就要复杂一些，如何处理共同发射国之间的权利义务关系，是一个需要进一步研究的问题。
一、外层空间法上损害赔偿的相关主体
（一）发射国
发射国，依照《关于各国探索和利用包括月球和其他天体在内外层空间活动的原则条约》（以下简称《外空条约》）第七条和《外空物体所造成损害之国际责任公约》（以下简称《责任公约》）第一条的规定，界定“发射国”有四个标准：1、进行发射；2、促成把实体射入外层空间（包括月球和其他天体）的缔约国；3、为发射实体提供领土的缔约国；4、为发射实体提供设备的缔约国。“对该实体及其组成部分在地球、天空、或外层空间（包括月球和其他天体）使另一缔约国或其自然人或法人受到损害，应负国际上的责任。”
和传统国际法上确定责任主体的连接点不同，外层空间法上的责任主体首先确定了“发射国”，其特殊性的原因在于，首先，发射国作为责任的承担者，其熟悉空间物体发射乃至空间物体在外层空间的整个活动它有能力对该空间物体的发射活动进行有效的控制，而发射的失误是造成空间损害的主要原因，因为发射国的标准有四个，由所有发射国承担连带和共同的责任，也增加了求偿者进行索赔的几率。其次，规定由发射国承担责任，可以促使发射国对发射活动进行谨慎、规范和安全的操作，以确保发射活动的安全和顺利。使发射国能够尽到足够的注意义务和进行失误防范，以避免和预防损失的发生。
而发射国对空间物体在发射活动中的责任是不同的，《责任公约》第二条规定“发射国对其外空物体在地球表面及对飞行中之航空机所造成之损害，应负给付赔偿之绝对责任。”以及“第三条遇一发射国外空物体在地球表面以外之其他地方对另一发射国之外空物体或此种外空物体所载之人或财产造成损害时，唯有损害系由于前一国家之过失或其所负责之人之过失，该国始有责任”。可见，为了保证在地面上的人身和财产安全，公约确定了严格责任，加重了发射国的安全责任。对于在外层空间的活动所造成的损害，则由发射国承担过错责任，以促使人们进行大胆探索和利用外层空间的活动。对于不同的空间的损失，规定了不同的归责原则，使得各项利益得到了平衡，使地球上的人身、财产安全和外层空间活动的鼓励之间的冲突得到很好的协调，应当说空间法上的这一独有的责任制度安排是非常合理的。
但问题在于，对于不能证明的发射国的过失，则发射国不承担责任，对于过错的举证和是非常困难的。因为发射活动是由发射国来控制和操作的，而对于受到损害的国家而言，是无法知悉和获得有关发射的数据和信息的。可见，《责任公约》对此的过错的安排还是稍显疏漏，可以考虑将过失的举证责任明确由发射国来承担，而不是求偿国来举证。只有发射国能够举证证明自己在发射活动中没有过错，对所发生的外层空间的损失是没有重大失误和责任事故时，才可以免责。
（二）登记国
登记国，依照《关于登记射入外层空间物体的公约》（以下简称《登记公约》）第一条规定，“登记国”一词是指一个依照第二条将外空物体登入其登记册的发射国。第二条规定，“发射国在发射一个外空物体进入或越出地球轨道时，应以登入其所须保持的适当登记册的方式登记该外空物体。每一发射国应将其设置此种登记册情事通知联合国秘书长；任何此种外空物体有两个以上的发射国时，各该国应共同决定由其中的那一国依照本条第1款登记该外空物体”。而《登记公约》中第一条的发射国也同于前述的发射国的四个标准。每一次发射活动，确定登记国是为了使非当事方的受害国、潜在的受害者可以知悉其中的至少一个发射国，以便于在发生损害时依照《外空公约》和《责任公约》向其进行求偿。这也是登记国必须为发射国中的一个国家，非发射国则不能成为登记国的原因。此外，对于每个外空物体应当有其登记国，以便于辨认其所属国。而如果同时有多个发射国，则由其协商确定由哪个国家进行登记。也可能存在发射国和外空物体分属于不同的国家进行合作发射的情形，很常见的如甲国的火箭发射乙国的卫星，甚至丙国、丁国等多国的几个不同的卫星。在此情形，则甲国和乙、丙、丁国等分别为同一发射活动的多个登记国。按照《登记公约》，由登记国进行协商确定其所承担的损害赔偿则。
关于登记国，必须注意的是，第一登记是强制的。依照《登记公约》，“在强制的基础上设置一个由联合国秘书长保持的射入外层空间物体总登记册，……” “每一登记国应在切实可行的范围内尽速向联合国秘书长供给有关登入其登记册的每一个外空物体的下列情报”。公约多次使用的词是“应当”，可见对每一次发射活动进行登记是发射国的强制义务。第二，登记是事先的。发射国在每次发射活动之始而不是在活动中或发射之后进行登记。发射之始进行登记，有助于联合国事先了解该国的发射活动，对于发射失败所造成的损失也便于求偿国进行索赔。责任公约规定，“发射”包含了发射未遂的情形。对于目前有的国家拖延、甚至不进行登记的情况，以逃避自己的赔偿责任，公约对此尚没有相应的责任追究制度和措施，这也导致了相当的空间碎片无法辨认的原因之一。
而登记国对其所登记的空间物体拥有控制权和管辖权。依照《外空条约》第八条规定：“凡登记把实体射入外层空间的缔约国对留置于外层空间或天体的该实体及其所载人员，应仍保持管辖及控制权。射入外层空间的实体，包括降落于或建造于天体的实体，及其组成部分的所有权，不因实体等出现于外层空间或天体，或返回地球，而受影响。”依照国际法，对属于各国的外空物体的控制权和管辖权是一国主权所应有的内容。但是在各个外层空间法的条约中并没有明确规定登记国承担国家责任的内容。从条约的内容可见，登记的作用在于辨认各外空物体的所属国，进而在无法确认其他发射国的情况下，至少确定该登记国为其中一个发射国，来承担对求偿者的赔偿责任。
（三）所有者
这是在外层空间法中没有明确规定的概念，但是却出现在一些关于外层空间法的不规范论述中，造成了发射国、登记国、所有者、主权国等等混乱的使用，造成了理解中的不明所指。甚至最近还出现了比如拍卖月球土地这样的荒唐实践。
对外空物体拥有所有权的主体可以是国家、国际组织等国际法主体，也可以是商业公司甚至个人等非国家机构。在国际法上私人不能成为国际法的主体，外层空间法作为国际公法的分支，私人同样不能作为外层空间法的主体，其所拥有、使用、经营甚至控制的空间物体所造成的损害，是不直接承担赔偿责任的，而是由其所在国来承担的。用所有者的概念作为论述外层空间法问题显然是不严谨的。
外层空间法上的私人外层空间活动所造成的损害，由国家承担责任，进行赔偿，对此也有的国家提出了异议，认为在外层空间活动日益商业化的情形下已经不合时宜了。但我们仍确认其合理性在于，外层空间活动的巨额投资、高风险性，使得私人承担外空活动的负担过重，甚至很容易破产。而国家承担这样的责任也保证了外层空间所造成的巨额损害能够充足的得以补偿。其次，国家和私人机构可以签订相关的协议和强制的保险合同，以化解外空活动的风险，这样国家最终也没有承受过重的赔偿负担。
外层空间法上的一个基本原则，就是外层空间属于人类的共同财产，外层空间的活动应为了全人类的利益。任何国家不得主张主权。《外空条约》第二条规定，“各国不得通过主权要求，使用或占领等方法，以及其他任何措施，把外层空间（包括月球和其他天体）据为己有。”这意味着，对于外层空间以及天体、空间资源等任何国家不得以任何方法，包括符合其国内法的规定和法律原则取得主权和管辖权。国家可以对其已经登记的空间物体拥有控制和管辖权，但对外层空间、天体、空间资源则不得为任何国家和私人所主张主权和权利要求。
对《外空条约》中的“人类共同财产”，不得主张主权和进行占有的规定，是仅在于约束国家还是约束作为国际法主体的国家、国际组织还是除此之外还约束私人和商业机构？对此有人理解为，根据“法无明文禁止即自由” 的法理原则，外层空间法禁止的是国际法主体进行占有外层空间的空间和资源，但并没有禁止私人和商业机构进行占有，进而可以获得所有权。依照此种主张，美国就有私人商业机构向政府提出了申请月球土地资源的许可，进而取得了月球的“土地许可证”。 最近北京又出现了注册为“月球大使馆”公司，以每6亩298元公开售卖月球土地的行为。
对此我们应认识到，首先，在我们国家私人并不是土地的所有者，只能有土地的使用权。就是在英美国家，私人虽然可以拥有对其国内土地的所有权，但是对于月球土地等外层空间资源，依据国际法属于人类的共同财产，任何国家都没有权利进行处置和授予私人所有。根据“人不能从无权利者处取得权利”的法理，私人从其本国取得的所谓“月球土地售卖许可证”也是不合法的。其次，就太空资源主张所有权，就目前的外层空间技术和活动发展水平而言，也是不现实的。毕竟，太空资源并还不像地球土地资源这样如此方便易得的进行占有、使用、收益和处分，进行外层空间活动仍需要高额的投资和承受巨大的风险，需要各国国家之间进行合作和协助进行更好的开展。某一个国家主张对外层空间的主权也是其所力所难及，也是对其他国家不公平、不安全的。可见，在外层空间法上所有者的概念是不成立的。
（四）关于个人和商业组织在外层空间活动中的责任追究与求偿
个人和商业组织，对其进行的外层空间活动，所造成的损害是不直接进行赔偿的，其不能作为国际法主体直接承担外空法上的责任，所造成的损害应由所在国承担。对于其所在国的连接点却没有明确，是指该个人和商业组织的所属国籍还是进行发射活动的所在地国？比如一个甲国的商业组织，到乙国取得了发射的许可证，再从丙国的场地和设备上进行发射活动，到底由哪国承担赔偿责任？依照《外空条约》和《责任公约》的规定，发射国是从实质发射的角度来定义的，即无论发射者的私人机构是属于哪国国籍，只要是符合该公约中构成“发射国”的条件的缔约国，都应承担赔偿责任。
而私人机构作为求偿者，其也不能作为国际法主体直接提出赔偿要求，而应由所在国向责任国提出。依照《责任公约》第八条规定，“一国遭受损害或其自然人或法人遭受损害时得向发射国提出赔偿此等损害之要求；倘原籍国未提出赔偿要求，另一国得就任何自然人或法人在其领域内所受之损害，向发射国提出赔偿要求；倘原籍国或在其领域内遭受损害之国家均未提出赔偿要求或通知有提出赔偿要求之意思，另一国得就其永久居民所受之损害，向发射国提出赔偿要求。根据这一规定，受害人可以通过其本国、损害发生地所属国家和永久居住地国三个渠道提出其赔偿要求。根据国际法的一般原则，一国可以就该国或其国民所遭受的损害，但不能就其他国家国民或无国籍者向另一国提出赔偿要求。该公约的这一规定突破了国际法的这一原则，是国际法求偿规则的一个重要创新。
二、发射国和登记国的责任关系
为什么外层空间法上的各个条约既规定了发射国又规定了登记国？两者有无重复之处？在实际的损害赔偿中两者之间的责任关系如何处理？甚至有学者提出了损害赔偿问题上外层空间法条约上主体问题规定了混乱和错位，是公约用词不当。
外层空间法上规定发射国和登记国是侧重于明确造成损害时的责任承担、确认外空物体的所属国的角度，以便于受害国进行求偿，确认外层空间碎片和坠落到地球表面的外空物体的所属。从这点上这两个概念是有其规定了原因的，也是合理的。
然而却忽略了外层空间损害的实际成因，外层空间活动与所造成损害之间的因果关系，和实际中关于运载火箭系统和商业发射服务情况，进而导致了在责任关系上的不明确。
根据责任公约，两个或两个以上的国家共同发射空间物体时，对所造成的任何损害应共同及分别承担责任，但是责任公约对共同发射国间内部责任如何分摊并未做具体规定，这就需要有关国家协商解决。
一种可供解决的办法是在发射阶段即从运载器点火至运载器分离，应由提供发射服务的国家负责。在卫星运载火箭分离之后的整个运行阶段，则应由卫星所有人和经营人所属的国家负责。以“箭星分离”作为发射国和卫星所属国承担责任的分界点。
在国际商业发射服务中，中国只是提供发射服务的发射国，而不是卫星的经营国或制造国，中国只能对发射阶段可能造成的损害负赔偿责任，对于卫星在发射成功后的运行和经营过程中的任何时候所发生的损害，中国不再承担任何赔偿责任。
为了明确中国作为共同发射国的责任以及责任限度，在为香港发射亚洲1号卫星时，中国政府于1990年3月16日与英国政府达成如下协议。对于亚洲1号卫星在发射阶段，即从发射器点火至卫星与发射器分离，对其他国家或国民造成损害，中国将根据责任公约和外空条约及其他国际法原则承担责任。
据此，中国作为发射国的赔偿责任，仅限于发射阶段造成的损害。英国作为亚洲1号卫星的所有人和经营人的所在国，是该卫星的登记国，属于共同发射国，并对该卫星在发射成功后的整个运行和经营阶段承担责任。上述中英之间的协议具有重要意义，并在以后中国承担的国际商业发射服务中多次采用。
三、确定发射国和登记国的几个需要探讨分析的问题
（一）公海上发射外空物体，发射国如何确定。
由发射工具的国家为发射国还是批准发射的国家为发射国？在“海上发射”计划的实施过程中就出现了有关的法律问题。
　 例如，在该卫星发射服务中卫星实际的“发射者”不是国家，而是一家得到美国国家空间物体发射许可的私人公司，而该私人公司可能会在公海上从一艘悬挂利比里亚国旗的船只的甲板上发射属于自己的空间物体，并且该公司又是在附属于英国的卡门群岛上。这个计划的实现在国际空间法的适用问题上提出了很多的问题。比如说根据海洋法的规定，用于发射服务的平台应该是属于利比里亚国家司法管辖之下；而根据国际空间法的有关内容，在所发射的空间物体造成一定损害的情况下，根据1972年的《损害赔偿责任公约》以及1975年的《登记公约》的有关内容，利比里亚将要作为发射国或者作为促使发射国而承担发射国的国家责任。为此在所有的计划参加国之间就有关损害责任的承担国家问题展开了讨论。根据俄罗斯和乌克兰代表的意见，应该由美国来承担有关的损害赔偿责任，因为正是美国发放了有关这个发射活动的许可证，而有关的公司仅仅是发射活动的组织者。
此外，从航天飞机上发射外空器，发射国如和确定？当外空器是从飞行的航天飞机上发射时，发射是从航天飞机起飞时起算还是从发射火箭飞离航天飞机的时刻起算？为批准发射的国家还是航天飞机所在国为发射国？这个问题也在讨论。
根据《外空条约》和《责任公约》的关于发射国的四个标准和确定原则，如果符合其所规定的四个标准的缔约国，则都可以视为“发射国”，进而可以向之提出赔偿要求。这样可以扩大索赔的范围和几率，以确保因为发射外空物体而受到损害的国家得到补偿。
（二）使用已经用过的发射器进行再次发射，是由原发射国还是后发射国承担责任？
目前只有美国方面会涉及到这样的问题。对此问题尚有一些争论。从外层空间法的角度，如果把每一次发射所使用的发射器都视为是第一次新的发射器，从而免除了对此前用该发射器所进行的以往发射活动所留下的隐患等对在后发射所造成的损害的追溯效力。这样每一次所使用的发射器仅对当次发射活动所造成损害而言，则可以明确各次发射和发射方之间的责任分界。如果对所使用的发射器进行了转让，则由受让该发射器的主体的所属国来承担赔偿责任。对于此前使用该发射器所进行的活动则由原先的转让者的所属国来承担。也即所使用的每个发射器仅对其进行的发射活动时造成的损害由其在发射当时的所在国承担责任，而没有追溯效力。
（三）卫星等外空物体在发射以后进行转让，登记国如何确定？
当已经发射到外层空间的卫星等外空物体在地球静止轨道上运行时进行了转让，其登记国方面，可以有两种情形。一是受让该外空物体的受让者所在国是原始的发射国之一的，则依照《登记公约》的规定，只有发射国之一可以作为登记国，以便于明确辨认外空物体的所属，进而追究发射国的赔偿责任。这样可以在联合国和相关机构处进行变更登记即可，受让者的所在国即可成为登记国，其间的权利义务可以依照协议进行约定。
二是如果该外空物体的受让者所在国不是原始发射国而是非发射当事方的任何其他缔约国，则其能否成为登记国，或受让原发射国的地位？其间的权利义务又如何分配？依照《登记公约》，“登记国”一词是指一个将外空物体登入其登记册的发射国。可见该受让者的所在国是不能进行变更登记成为登记国及原始发射国的。在目前的条约规定的情形下，作为登记国的发射国必须将外空物体置于其控制和管辖的范围内，无论该外空物体是在外层空间中还是外空的天体上。如果该外空物体被转让以后，则该转让者的登记国则难于再对之进行控制、管辖和经营使用。因此，有的美国学者提出，依照《登记公约》的原则和精神，对外空物体的转让协议应当给转让者留有一定的继续控制和管辖该外空物体的权益。
贵州省黔西南布依族苗族自治州人民政府办公室


州府发〔2008〕146号


黔西南布依族苗族自治州人民政府办公室关于印发黔西南州生态畜牧业推进行动项目管理办法（试行）的通知



各县、市人民政府，州政府有关工作部门：

《黔西南州生态畜牧业推进行动项目管理办法（试行）》已经州人民政府研究同意，现印发给你们，望遵照执行。



黔西南州人民政府办公室

二〇〇八年十一月十四日



黔西南州生态畜牧业推进行动项目管理办法（试行）



第一章 总 则

第一条 为加强对我州生态畜牧业推进行动工程建设的管理，根据国家有关法律、行政法规，按照《贵州省草地畜牧业推进行动方案（2008－2012年）》、《贵州省草地畜牧业推进行动2008年启动方案》的要求，促进项目管理科学化、制度化、规范化，保证资金安全运行和有效使用，保证项目顺利实施，结合我州实际，制定本办法。

第二条 生态畜牧业推进行动项目的实施，是为了做大做强草地畜牧业，促进农村产业结构调整，培育农村新的支柱产业，使丰富的饲草饲料资源和有限的耕地资源得到科学合理利用，草地畜牧业技术创新和推广能力显著增强，草地畜牧业的加工比重得到提高，农民来自畜牧业的收入逐年增加，在区域内实现传统畜牧业向现代畜牧业的转变或突破，实现修复生态、扶贫攻坚、产业发展的目标。

第三条 生态畜牧业推进行动工作在州县政府的领导下，由同级发改、农办（扶贫办）、畜牧兽医、水利、交通、财政、农机服务中心等部门按职能共同做好生态畜牧业推进行动项目的管理工作，并配合同级财政、审计和监察部门做好项目及资金的监督、管理、审计和行政监察工作。

第四条 项目管理实行行政领导一把手负责制，管理干部实行问责制，实施技术干部实行绩效考核制，过程管理实行督查促进制。

第二章 组织机构和职责

第五条 成立生态畜牧业推进行动领导小组及其办公室，对推进行动项目进行管理。县级成立草地畜牧业发展中心为项目实施法人单位，负责项目的组织实施。县级按照州的管理体系设置相关管理人员和职能。

第六条 生态畜牧业推进行动领导小组办公室为具体办事机构，负责协调各相关单位和项目实施单位做好项目前期工作及帮助解决项目实施中的问题，督促检查项目的实施，负责调度、汇总项目建设执行情况，按时向生态畜牧业推进行动领导小组成员和上级有关部门报告项目建设执行情况。

第七条 生态畜牧业推进行动领导小组办公室设总监组和综合组。设立项目管理总监组长1名，州发改、农办（扶贫办）、畜牧兽医（总畜牧师和首席兽医官）、水利、交通、财政、农机等职能部门各设立项目管理总监1名；综合组由州发改、畜牧兽医、农办（扶贫办）、水利、交通、财政（财务总监）、农机等职能部门各明确1人组成。以上人员由各部门指派报州政府批准，并保持稳定，如需变更，责任单位要负责工作的连续性，及时做好工作移交和人员调整。

第八条 项目管理总监组长全面负责生态畜牧业推进行动工程建设的管理工作，负责协调各总监进行项目监督和管理，组织定期召开总监组会议，并根据总监提供的项目执行情况负责提出每月全州项目执行情况。

第九条 项目管理总监具体负责本系统的生态畜牧业推进行动项目的管理工作，并配合同级财政、审计和监察部门做好项目及资金的监督、管理、审计和行政监察工作。

1．负责做好本系统项目前期工作、项目计划申报工作及项目建设资金的落实和调度工作；

2．负责本系统渠道的项目实施过程的全过程管理。督促检查指导项目的实施，协调解决项目实施中的问题，组织项目的竣工验收和资料的收集整理归档，按月向总监组长报告项目执行情况；

3．财务总监负责资金使用的监管，制定相应的资金管理办法并报有权部门审定后实施，按工程进度拨付资金，确保资金及时足额到位和资金的运行安全，指导项目法人规范财务管理和财务人员的业务培训；

4．州畜牧兽医局设立项目总畜牧师和首席兽医官，职责职能由畜牧兽医局按照规定制定。

第十条 综合组参与督促检查项目的实施，负责调度、汇总项目建设执行情况，按时向生态畜牧业推进行动领导小组成员和向上级有关部门报告项目建设执行情况，负责简报发送、情况收集、信息交流等工作。

第十一条 草地畜牧业发展中心落实项目法人责任制，全面负责生态畜牧业推进行动项目的实施和建成后的物业管理。

1．负责项目计划的编写、申报与实施；

2．负责项目实施的风险评估与管理；

3．负责项目实施的投资控制与管理；

4．负责项目实施的质量控制与管理；

5．负责项目实施的进度控制与管理；

6．负责项目实施的安全控制与管理；

7．负责合同管理和信息管理；

8．负责交付后的物业管理工作和国有资产的保值增值。

第十二条 草地畜牧业发展中心要逐步走向市场化，按现代企业制度规范企业的经营和管理，推进草地畜牧业产业化发展。



第三章 计划管理

第十三条 州县发改、农办（扶贫办）、畜牧兽医、水利、交通、财政、农机服务中心等作为生态畜牧业推进行动工作管理部门，要做好生态畜牧业推进行动项目的计划管理、资金管理和项目管理的衔接工作。发改局负责发改渠道的项目的申报和项目资金的落实，协调各相关单位和项目实施中的问题，牵头督促检查项目的实施；农办（扶贫办）负责农口渠道资金的落实，协调指导帮助做好农业项目的前期工作，督促检查项目的实施；畜牧兽医局负责协调指导帮助做好项目的前期工作和项目的实施，落实项目实施条件，提供项目技术服务支撑；水利局负责水利渠道资金的落实，协调指导帮助做好水利项目的前期工作，督促检查项目的实施；农机服务中心负责农机购置补助资金的落实并督促检查项目的实施；财政局负责资金调度并按工程进度拨付资金，确保资金及时足额到位和资金的运行安全。

第十四条 做好生态畜牧业推进行动方案规划编制工作。按照“全面规划、依法管护、合理利用、加强建设”的方针做好2008－2012年生态畜牧业推进行动方案规划编制工作。规划的项目区要坚持以户为主、以草为主、以封育恢复植被为主的建设方式，充分调动群众开展生态保护和种草养畜的积极性，因地制宜地发展人工、半人工草地、饲草料生产基地建设。要以草山草坡的保护、建设和合理利用为基础，积极推行封育保护、饲草料生产、畜种改良、动物防疫体系建设、标准化生产、育肥出栏等生产措施，重点抓好人工种草、舍饲补饲和划区轮牧三个关键环节，做到草畜平衡。积极发展生态型家庭养殖，实现从单纯放牧向半放牧半舍饲转变，创建集约型的生态畜牧业生产体系。通过规划衔接，把国家多种渠道的项目资金整合起来重点投入。规划编制完成后需报县级人民政府批准实施并报州生态畜牧业推进行动领导小组成员单位备案。

第十五条 做好生态畜牧业推进行动方案项目计划和实施方案编制工作。生态畜牧业推进行动项目计划和实施方案实行自下而上申报和编制。发改、农办（扶贫办）、畜牧兽医、水利、交通、财政、农机服务中心等部门要根据国民经济和社会发展规划以及年度计划，按照当年生态畜牧业推进行动项目资金的使用范围、投向、建设重点进行编制，经州县人民政府研究同意后逐级上报省相关部门。

第十六条　县生态畜牧业推进行动领导小组办公室应当依据行动方案规划，在明确目标、任务和重点的基础上，科学论证、合理排序、动态调整，研究确定年度生态畜牧业推进行动建设项目。生态畜牧业推进行动规划中的项目，应当与其它相关规划中的项目互相衔接。

第十七条 县生态畜牧业推进行动领导小组办公室负责协调成员单位组织开展生态畜牧业推进行动年度建设项目前期工作，并按照相关部门的要求及时组织上报审批。列入年度建议计划的项目，应当做到前期工作完备，审批手续齐全，配套资金落实，具备开工条件。

第十八条 各级各部门和项目实施单位必须严格按照生态畜牧业推进行动项目建设和资金计划执行。任何单位和个人不得随意调整建设地点、建设内容和资金使用方向，个别项目确需调整的，须经生态畜牧业推进行动领导小组办公室商有关部门逐级上报，省批准部门同意后，方可调整。

第十九条 经批准的年度实施方案和资金计划，项目实施单位可根据项目建设需要，向县生态畜牧业推进行动领导小组办公室提出在一定时间内的项目资金使用计划，办公室核准后报县政府同意，在国家项目建设资金没到位时，可采取地方政府贴息的方式，由建设单位先贷款按批准的项目建设计划进行建设。



第四章 资金管理

第二十条 生态畜牧业推进行动项目资金为多种资金渠道整合，有岩溶山区草地工程资金、石漠化综合防治工程资金、动物疫病防治体系建设资金、以工代赈资金、省预算内发展畜牧业专项资金、省科技项目扶贫资金、基本农田配套小水池资金、扶贫资金、省水利三小建设资金、省农机购置补助资金等多种资金渠道。各部门要充分发挥工作职能，按照各部门资金的管理要求，确保资金及时足额到位和资金的运行安全。

第二十一条 各项目渠道的资金，应按照项目法人责任制度规定，全部进入法人单位项目专账集中统一管理。

第二十二条 州县领导小组办公室和财政要做好项目实施和资金拨付的衔接工作。项目实施过程中，由项目资金渠道管理部门根据年度项目建设计划分批下达项目资金使用计划，并按照项目建设需要和工程进度提出资金拨付量，经生态畜牧业推进行动领导小组办公室签署意见后财政负责及时拨付建设资金。资金拨付要按照生态畜牧业推进行动领导小组办公室同意的资金使用计划及时拨付到项目法人单位。

第二十三条 县财政部门要指导项目法人规范财务管理。项目法人要对项目资金实行专人管理、专账核算、专款专用，严格按照基本建设财务管理规定使用资金，严禁挤占挪用。

第二十四条 生态畜牧业推进行动项目资金实行县级报账制，项目实施单位要严格按照规定的程序和手续及时办理报账。

第二十五条 落实配套资金，并纳入绩效考核目标。

第二十六条 项目管理费列入地方财政预算，主要用于总监组的交通工具和办公用具购置等项目管理、检查验收、业务培训、工程招标、资金和项目公示、项目可行性研究、工程初步设计等方面的支出。项目管理费为总投资的3％，其中州级为1％、县级为2％。

第二十七条 生态畜牧业推进行动项目的扶持对象应有必要的投入。草畜配套需要农村集体和农民筹资投劳，要严格按照“农民自愿，量力而行，民主决策，数量控制”和“谁负担、谁受益”的原则进行筹集，并纳入村内“一事一议”范畴，实行专项管理。

第二十八条 建立健全生态畜牧业推进行动项目资金使用监督机制，在项目建设过程中和建设项目竣工后，由项目管理单位牵头，财政、监察、审计部门配合对建设项目的资金使用进行监督、检查和审计。



第五章 项目管理

第二十九条 生态畜牧业推进行动项目按照基本建设程序，严格实行项目管理。州县项目管理单位按照各资金渠道项目管理要求做好项目管理工作。各部门渠道的项目，由各部门具体实行全过程管理负责，并逐步制定和完善标准化建设标准。

第三十条　生态畜牧业推进行动项目应当按照工程设计标准施工，并确定每个单项工程的责任单位和责任人，确保工程质量。技术复杂、投资规模大的项目，可以依据《中华人民共和国招标投标法》和《贵州省招标投标条例》实行招投标制，并按照规定开展工程监理。

第三十一条 各级生态畜牧业推进行动工作管理部门要加强项目实施过程中的检查监督，进行定期检查或专项检查，发现问题及时纠正，确保工程质量和资金使用效益。

第三十二条 实行联席会议制度。州生态畜牧业推进行动领导小组成员每个季度召开一次联席会议，通报项目执行情况，分析研究解决项目建设过程中出现的具体问题，提高项目监管水平和监督水平。

第三十三条 实行工程定期调度制度。项目实施单位要在每月28日定时向各县相关部门和生态畜牧业推进行动领导小组办公室报送项目执行情况报告。项目执行情况报告包括分部门资金渠道的项目建设情况、投资完成情况、存在问题及建议解决措施、下一个月的工作计划等。县生态畜牧业推进行动领导小组办公室汇总、核实后于次月的3日之前上报州生态畜牧业推进行动领导小组办公室和县生态畜牧业推进行动领导小组成员，州领导小组办公室汇总后及时向省有关部门和领导小组成员进行报告。

第三十四条 严格实行竣工验收制度。项目竣工后，先由部门单项交工验收，县级初步验收，最后由州政府组织验收。建设单位要做好验收资料的准备工作，主要有：批准文件、施工设计、竣工总结、图纸、工程结算、财务决算、财务审计、竣工验收报告、质量鉴定报告等。县生态畜牧业推进行动领导小组办公室和项目实施单位要配合审计部门对建设项目资金的审计，确保审计部门按时出具审计报告。

第三十五条 实行联络员制度。州县领导小组办公室、项目管理单位和项目建设单位要明确1名业务素质高，工作责任心强的同志为生态畜牧业推进行动项目建设联络员，负责建设项目的资金运行、完成工作量、工程形象等项目建设情况进行收集、整理、汇总并如实按时向上级和有关部门报告。

第三十六条 建立奖励机制。鼓励党政机关、事业单位干部职工带职带薪参与到生态畜牧业推进行动中来，开展有偿服务。可以领办、兴办养殖协会、养殖小区、规模养殖场，并可申请列入推进项目实施范畴，在政策、资金上给予支持，做出明显成绩和突出贡献的给予表彰奖励，并在干部任用、技术职务晋升、经济待遇上给予优先考虑。

第三十七条 建立政策性养殖保险制度。县级要安排支农资金对项目覆盖农户进行养殖保险保费补贴，同时充分调动项目区群众的积极性，提高农民的参与程度，尽量利用现有商业性保险网络，形成规范化的政策性保险制度。采取多种有效措施，尽可能降低保费，做到农民能够承受、愿意参加，增加政策性保险对农民的吸引力。

第三十八条 生态畜牧业推进行动项目建设竣工验收后，应当明确管护主体，及时办理移交手续。管护主体应建立健全各项运行管护制度，保证项目正常运转，长期发挥效益。各级项目管理单位应做好后期项目监测评价工作，为改进项目管理提供依据。

第三十九条 生态畜牧业推进行动项目建设推行项目法人制、招投标制、合同制、监理制、资金和项目公示制。



第六章 罚 则

第四十条 存在以下情形的，对当年县级绩效考核目标进行扣分：

1．县级配套资金不落实的；

2．不按照批准的建设内容和规模进行，随意调整建设内容、地点和规模的；

3．领导小组办公室不履行职责，不按时报送项目实施情况报告的；

4．项目竣工后不及时组织竣工验收的。

第四十一条 存在以下情形的，对当年单位绩效考核目标进行扣分，并对责任人对照州政府问责制度进行问责：

1．项目总监组长和总监不认真履行职责的；

2．不认真履行联络员职责的；

3．不按照项目建设需要和工程进度及时拨付资金的；

4．对已经提出申请，不及时出具审计报告的。



第七章 附 则

第四十二条 本办法由生态畜牧业推进行动领导小组办公室负责解释。

第四十三条 本办法自发布之日起施行。