信阳市人民政府关于印发信阳市城乡规划管理实施办法的通知
河南省信阳市人民政府
信阳市人民政府关于印发信阳市城乡规划管理实施办法的通知
信政文〔2012〕98号
各县、区人民政府，各管理区、开发区，市政府有关部门：
现将《信阳市城乡规划管理实施办法》印发给你们，请认真遵照执行。
二○一二年六月十八日
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信阳市城乡规划管理实施办法.doc
信阳市城乡规划管理实施办法
目 录
第一章 总则
第二章 城乡规划的制定和修改
第三章 建设用地规划管理
第四章 建设工程规划管理
第五章 镇（乡）、村庄、产业集聚区、新型农村社区建设规划管理
第六章 监督检查
第七章 法律责任
第八章 附则
第一章 总 则
第一条 为加强城乡规划管理，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，根据《中华人民共和国城乡规划法》、《河南省实施﹤中华人民共和国城乡规划法﹥办法》等有关法律、法规，结合我市实际，制定本办法。
第二条 在我市行政区域内制定和实施城乡规划，在规划区内进行各项建设活动，必须遵守本办法。本办法所称城乡规划，包括城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划、新型农村社区规划和产业集聚区规划。城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。
本办法所称规划区，是指城市、镇（乡）、村庄、新型农村社区、产业集聚区的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域。规划区的具体范围由市、县、镇（乡）人民政府在组织编制的城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划、新型农村社区规划、产业集聚区规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展的需要划定。
第三条 制定和实施城乡规划，应当遵循下列原则：
（一）坚持城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展，正确处理近期建设与远景发展的关系；
（二）注重改善城乡生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源；
（三）妥善保护历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌；
（四）坚持先规划后建设，合理确定建设规模和时序，优先发展基础设施和公共服务设施，科学开发和利用地下空间；
（五）符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。
第四条 城乡规划实行统一管理。
各类城镇新区、产业集聚区、开发区、工业园区、管理区、产业集聚区、新型农村社区等应当统一纳入城市、镇总体规划。
第五条 编制城乡规划，应当依据国民经济和社会发展规划，与土地利用总体规划相衔接，并符合相关法律、法规规定。
第六条 经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改。
第七条 城乡规划编制和管理经费纳入本级财政预算。
第八条 市城乡规划主管部门负责本市城乡规划管理工作。
县（区）城乡规划主管部门负责本辖区内城乡规划管理工作。
镇（乡）人民政府依照本办法规定负责本辖区内城乡规划管理工作。
发展和改革、国土资源、建设、城管、房管、电力、环保、园林绿化、水利、人防、文物、财政等有关部门应当依照各自职责，配合做好城乡规划管理工作。
第二章 城乡规划的制定和修改
第九条 信阳市城市总体规划由市人民政府组织编制，报省人民政府审批。
第十条 县人民政府所在地镇（办事处）总体规划由县人民政府组织编制，经市人民政府审批后，报省人民政府备案。
其他镇的总体规划由镇人民政府组织编制，经上一级人民政府审批后，报市政府备案。其中，市城市规划区的区所属镇的总体规划报市政府审批。
第十一条 镇（乡）人民政府应当组织编制本辖区内的乡规划、村庄规划，报上一级人民政府审批。市城市规划区的区所属镇（乡）的乡规划和村庄规划报市人民政府审批。
第十二条 市、县人民政府组织编制的总体规划，在报送审批前，应当先经本级人民代表大会常务委员会审议，审议意见交由本级人民政府研究处理。
镇人民政府组织编制的镇总体规划，在报送审批前，应当先经镇人民代表大会审议，审议意见交由本级人民政府研究处理。
组织编制机关报送审批城市、镇总体规划前，应当将本级人民代表大会常务委员会或者镇人民代表大会的审议意见和根据审议意见修改情况一并报送。
乡规划在报送审批前，应当经乡人民代表大会审议；村庄规划在报送审批前，应当经村民会议或者村民代表大会讨论同意。
第十三条 城市总体规划、镇总体规划的内容应当包括：城市、镇的发展布局，功能分区，用地布局，综合交通体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围，各类专项规划（绿地、供水、排水、地下管线、电力、综合交通、燃气、消防、市场体系、人防）等。其中，市城区路网和各类管线规划报市城乡规划主管部门审批。
规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。
第十四条 乡规划、村庄规划应当从农村实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。
乡规划、村庄规划的内容应当包括：规划区范围，住宅、道路、供水、排水、供电、垃圾收集、畜禽养殖场所等农村生产、生活服务设施、公益事业等各项建设的用地布局、建设要求，以及对耕地等自然资源和历史文化遗产保护、防灾减灾等的具体安排。乡规划应当包括本行政区域内的村庄发展布局。
第十五条 市人民政府城乡规划主管部门依据城市总体规划组织编制控制性详细规划，经本级人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。
县人民政府所在地镇（办事处）的控制性详细规划，由县人民政府城乡规划主管部门根据镇总体规划的要求组织编制，经县人民政府批准后，报本级人民代表大会常务委员会和上一级人民政府备案。
其他镇的控制性详细规划，由镇人民政府根据镇总体规划要求组织编制，报上一级人民政府审批。其中，市城市规划区的区所属镇的控制性详细规划，报市政府审批。
组织编制控制性详细规划，应当充分听取有关部门和单位的意见。
第十六条 控制性详细规划必须符合城市、镇总体规划，并将地块的用地性质、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、基础设施和公共服务设施等，作为控制性详细规划的强制性内容。其中，产业集聚区规划应当根据城市、镇总体规划的功能分区，在控制性详细规划中单列编制。
第十七条 市、县人民政府城乡规划主管部门或者镇人民政府可以依据控制性详细规划，组织编制主要街区、重要景观地带、主要出入口、主干道两侧和大型公共服务设施、重要交通设施、园林绿地、广场周边等重要地块的修建性详细规划。重要地块的具体范围由城乡规划主管部门根据城市规划建设的实际情况和需要确定。
第十八条 新型农村社区规划包括新型农村社区布局规划、空间发展规划、详细规划。
县（区）人民政府辖区内新型农村社区布局规划由县（区）人民政府组织编制，报市人民政府审批。镇（乡）人民政府应当组织编制本辖区内的新型农村社区空间发展规划和详细规划，报上一级人民政府审批。市城市规划区的区所属镇（乡）的新型农村社区空间发展规划和详细规划报市人民政府审批。
第十九条 城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公示，并采取论证会、听证会或者其它方式征求专家和公众意见。公示时间不得少于三十日。
组织编制机关应当充分考虑相关单位、专家学者和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。
编制城乡规划，关系群众切身利益的，组织编制机关应当组织听证。听证会应当公开举行。听证会举行三十日前，组织编制机关应当向社会公告。听证会的代表应有相关政府部门、专家学者、利害关系人参加。其中，利害关系人不得少于三分之一。
第二十条 经依法批准的城市、镇总体规划、乡规划、村庄规划、产业集聚区规划和新型农村社区规划不得擅自修改。修改必须符合《城乡规划法》的法定要件要求。城市、镇总体规划修改前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。修改后的城市总体规划、镇总体规划，应当按照本办法第九条、第十条、第十二条规定的程序报批。
修改乡规划、村庄规划，应当按照本办法第十一条、第十二条规定的程序报批。
修改产业集聚区、新型农村社区规划，应当按照本办法第十五条、第十六条、第十八条规定的程序报批。
第二十一条 有下列情形之一的，组织编制机关可以对控制性详细规划进行修改：
（一）因总体规划发生变化，对城镇布局和功能产生重大影响的；
（二）基础设施或者公共服务设施难以满足城镇发展需要的，且不具备更新条件的；
（三）因实施涉及公共利益的国家、省、市重大建设工程或者重点工程建设需要修改的；
（四）经组织编制机关组织论证，认为确需修改的。
第二十二条 修改控制性详细规划，组织编制机关按照下列程序进行：
（一）组织专家对修改的必要性和可行性进行论证；
（二）在本地的主要媒体上公示或者采用其他形式征求利害关系人意见，必要时组织听证；
（三）依法提出修改建议并附论证、公示等相关材料，报原审批机关审查同意；
（四）组织编制修改方案。
修改后的控制性详细规划按照本办法第十五条规定的程序报批并备案。
第二十三条 城乡规划批准后，组织编制机关应当在三十日内向社会公布，并提供条件方便查询。法律、法规规定不得公开的内容除外。
市、县人民政府应当建立城乡规划展示场所，免费向公众开放。
第三章 建设用地规划管理
第二十四条 各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，合理调控城乡建设用地，兼顾城乡居民的生产、生活需要，优先安排基础设施和公共服务设施的建设，有计划、分步骤地组织城乡规划。
第二十五条 市、县、镇人民政府应当制定近期（五年）建设规划。近期建设规划应当经市、县人民代表大会常务委员会或者镇人民代表大会审议，并报总体规划审批机关备案。
第二十六条 建设用地规划应当根据城乡规划确定的土地使用性质和建设用地的兼容性实施规划。
严格控制在城乡基础设施不能满足需要，又无有效措施的地区安排新建、改建、扩建项目。
第二十七条 城乡规划主管部门进行规划选址，涉及土地、电力、文物、宗教、环保、消防、教育、卫生、水利、人防、市政、园林绿化等相关事项的，应当征求相关部门的意见。重要建设项目选址，应当组织选址论证。
城乡基础设施和公共服务设施因节约土地、功能需要等原因，可以结合规划道路、河道、绿化等公共用地进行安排。
建设项目因安全、保密、环保、卫生、交通等原因需要与其他建设工程保持一定距离的，可以独立选址。
第二十八条 依照国家规定需要办理选址意见书的建设项目，建设单位在报送有关部门审批或核准前，应当持下列材料向城乡规划主管部门申请办理选址意见书：
（一）包含建设单位、项目性质、建设规模、选址意向等内容的选址申请书；
（二）拟建项目的相关证明文件和规划选址论证情况；
（三）标绘有建设项目拟用地位置的规定比例尺的地形图；
（四）法律、法规、规章规定的其他材料。
第二十九条 建设项目经审查符合规定要求的，城乡规划主管部门应当在法定期限内核发选址意见书。对不符合规定的，不予核发选址意见书并书面说明理由。
选址意见书的审批按照建设项目的审批权限实行分级管理。市、县人民政府有关部门批准、核准、备案的建设项目，由市、县城乡规划主管部门核发。
第三十条 建设单位在取得选址意见书后十二个月内未取得建设项目批准或者核准文件的，应当在有效期届满三十日前向核发机关提出延期申请。核发机关应当在有效期届满前作出是否准予延期的决定。延长期限不得超过六个月。未提出延期申请或者核发机关决定不予延期的，选址意见书期满自行失效。
第三十一条 在城市、镇（乡）规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准后，建设单位应当持下列材料向市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证：
（一）建设用地规划许可申请书；
（二）建设项目选址意见书；
（三）建设项目批准、核准文件；
（四）国土部门的预审意见及证明材料；
（五）标绘有建设项目拟用地位置的规定比例尺的地形图；
（六）法律、法规、规章规定的其他材料。
经审查符合规定要求的，城乡规划主管部门应当在法定期限内核发建设用地规划许可证。对不符合规划要求的，不予核发建设用地规划许可证，并书面说明理由。
建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向市、县人民政府土地主管部门申请用地，经市、县人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。
第三十二条 在城市、镇（乡）规划区内以出让方式提供国有土地使用权的建设项目，在出让前应当由城乡主管部门依据控制性详细规划提出规划条件，作为国有土地使用权出让的组成部分。规划条件未纳入国有土地使用权出让合同的，该国有土地使用权出让合同无效。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。
第三十三条 规划条件应当包括：出让地块的位置、范围、使用性质、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率、停车位、需要配置的基础设施和公共服务设施、各类规划控制线、建筑界限、地下空间开发利用及其他要求。
第三十四条 城乡规划主管部门、土地管理部门不得在建设用地规划许可证和国有土地使用权出让合同中擅自变更已经确定的规划条件。
第三十五条 在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持下列材料向城市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设用地规划许可证：
（一）建设用地规划许可申请书；
（二）建设项目审批、核准或者备案文件；
（三）国有土地使用权出让合同；
（四）标绘有建设项目拟用地位置的规定比例尺的地形图；
（五）法律、法规、规章规定的其他材料。
经审查符合规划要求的，市、县城乡规划主管部门应当在法定期限内核发建设用地规划许可证。对不符合规划要求的，不予核发建设用地规划许可证，并书面说明理由。
第三十六条 建设单位在取得建设用地规划许可证后十二个月内，未取得土地的有关权属证明文件的，应当在有效期届满三十日前向核发机关提出延期申请，核发机关应当在有效期届满前作出是否准予延期的决定。延长期限不得超过六个月。未提出延期申请或者核发机关决定不予延期的，建设用地规划许可证期满自行失效。
第三十七条 未改变规划条件转让国有土地使用权的，受让方应当持原国有土地使用证、转让合同、原建设用地规划许可证等材料，到城乡规划主管部门办理建设用地规划许可证变更手续。
转让方、受让方应当在转让合同中明确配套建设基础设施和公共服务设施的义务，并不得改变规划确定的使用性质。
第三十八条 城乡规划确定的铁路、公路、道路、轨道交通、机场、公园、绿地、输配电设施用地及输电线路走廊、通信设施、广播电视设施、管道设施、河道、水库、水源地、自然保护区、风景名胜保护区、文物保护区、防汛通道、消防通道、公交场站、公厕、垃圾中转站、垃圾填埋场及焚烧厂、污水处理厂和中小学校、幼儿园、文化体育等公共服务设施用地以及其他需要依法保护的用地，不得擅自改变使用性质，任何单位和个人不得侵占。
第四章 建设工程规划管理
第三十九条 建设单位或者个人在市、镇（乡）、产业集聚区规划区内进行新建、改建、扩建建筑物、构筑物、道路、各类管线及其他工程建设的，应当依法取得城乡规划主管部门核发的建设工程规划许可证。其中市城区新建道路、各类管线的规划实施前应报市规划委员会审核同意。
第四十条 在市、镇（乡）规划区内进行重要建筑工程建设的，建设单位或者个人在办理建设工程规划许可证前，应按照下列程序编制建设工程设计方案：
（一）持建设用地规划许可证、使用土地的有关证明文件以及现状地形图等材料向城乡规划主管部门申请领取建设工程规划设计要点；
（二）城乡规划主管部门自收到申请之日起应当在法定期限内依据控制性详细规划、技术规范和相关法规、规章等，出具建设工程规划设计要点及其附图；
（三）建设单位或者个人在取得城乡规划主管部门出具的规划设计要点后，应委托具有相应资质等级的设计单位编制建设工程设计方案。设计单位应依照规划设计要点和有关技术标准进行设计。
第四十一条 建设单位或者个人应当持下列材料向市、县人民政府城乡规划主管部门申请核发建设工程规划许可证：
（一）建设工程规划许可申请书；
（二）使用土地的有关证明文件；
（三）防空地下室建设批文；
（四）建设项目批准、核准、备案文件或者相关文件；
（五）建设工程设计方案；
（六）法律、法规、规章规定的其他材料。
依照规定需编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。
经审查符合规划要求的，市、县人民政府城乡规划主管部门应当在法定期限内核发建设工程规划许可证。对不符合规划要求的，不予核发建设工程规划许可证并书面说明理由。
第四十二条 建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证后十二个月内未开工建设的，应当在有效期届满三十日前向核发机关提出准予延期的决定。延长期限不得超过六个月。未提出延期申请或者核发机关决定不予以延期的，建设工程规划许可证期满自行失效。
第四十三条 任何单位和个人不得擅自更改房地产国有土地使用权出让合同中约定的规划条件。确需调整用地性质、容积率及其他与容积率有关的规划条件的，必须符合以下条件之一：
（一）因城市、镇总体规划修改造成地块建设条件变化的；
（二）因重要基础设施、公益性公共服务设施建设或者文物保护、地质灾害等不可抗拒因素，原国有土地使用权出让合同约定的规划条件无法实施的；
（三）因国家、省有关法律、法规和政策变化导致原有国有土地使用权出让合同约定的规划条件无法实施的。
第四十四条 在城市、镇（乡）规划区内确需进行临时建设的，建设单位或者个人应当向市、县人民政府城乡规划主管部门申请取得临时用地规划许可证和临时建设工程规划许可证。属于公共绿地和空闲用地的，城乡规划主管部门应征求相关部门意见。
土地使用权属于建设单位或者个人的，进行临时建设不再办理临时用地规划许可证。但须办理临时建设工程规划许可证。
第四十五条 临时建设影响近期建设规划或者控制性详细规划的实施以及交通、市容 、安全、文物保护的，不得批准。
临时建设工程规划许可证不得作为房屋产权登记的依据。
建设单位或个人不得擅自改变临时建设和临时用地的性质。
临时建设工程的使用期限不得超过二年。使用期满后确需延期使用的，应当在期限届满三十日前向原批准机关申请办理延期手续。延长期限不得超过十二个月。
临时建设使用期满，建设单位或者个人应当无条件自行拆除，并清理场地。
在使用期内，因实施城乡规划建设需要拆除时，建设单位或者个人应及时拆除临时建筑，清理场地，归还用地。当事人合法权益受到损害的，应当给予适当补偿。
第四十六条 已批准的建设工程规划许可内容不得擅自变更。确需变更的，建设单位或者个人应当向原审批机关提出申请。不符合控制性详细规划的，原审批部门不得批准。
第四十七条 在城市、镇（乡）规划区内集体土地上进行集中成片建设的，应当先将集体土地转为国有土地，并纳入统一改造计划，按照规划要求同步实施。
第四十八条 城乡规划主管部门应当加强对城市道路、供排水及配套基础设施建设的规划管理和综合协调。依附道路建设的地下管线，应当与新建、改建、扩建道路同步铺设；有条件的，应当配套建设地下公共管沟。已经建成地下公共管沟的道路，不得另行擅自开挖铺设管线。
已有的地上管线应当按照规划确定的时序改造入地。
第四十九条 建设单位或者个人应当在建设周期内，按规划同步完成相关配套设施建设。分期领取建设工程规划许可证的，城乡规划主管部门应当明确各类配套设施的建设时序，建设单位或者个人应当按期完成。
第五十条 依照国家、省、市有关规定应当公示的建设工程，应按标准在施工工地设置项目公示牌，公示内容包括建设单位、项目名称、工程位置、总平面规划图、建筑效果图、项目基本情况、主要规划技术指标（建筑密度、容积率、绿地率、停车位、市政公用、公共服务配套设施等）、建设工程规划许可证号、批后监管责任人姓名、监督举报电话。公示牌要统一标准，其规格、内容等由城乡规划主管部门牵头，城管执法部门配合确定。公示期间内应当保持公示牌的整洁、清晰和完整。如有损坏、丢失，建设单位应当及时修复或重新制作。公示期从项目开工到项目竣工，以接受社会监督。公示牌应在建设项目竣工规划验收合格后方可撤离。
第五十一条 对未取得规划行政许可，城乡规划主管部门不得办理放（验）线手续，城管执法主管部门监管建设工程不得施工。
第五十二条 建设工程施工前，建设单位或者个人应委托具有相应测绘资质的单位按照规划许可和施工许可的内容放线。
建筑工程施工至正负零前或者地下管线工程覆土前，建设单位或者个人应当向城乡规划主管部门提出书面验线申请；城乡规划主管部门应当自接到书面申请之日起五日内验线。验线合格的，方可继续施工或覆土；不合格的，责令限期改正。
第五十三条 在城市、镇（乡）规划区内的建设工程竣工验收前，建设单位或者个人应当持下列材料向城乡规划主管部门提出规划核实申请：
（一）现状竣工图及成果报告书；
（二）建设工程规划许可证；
（三）放验线资料；
（四）其他需要提交的材料。
市、县城乡规划主管部门牵头，相关职能部门参与，对建设工程是否符合规划条件、许可内容和使用性质予以核实。经核实符合规划条件和许可内容，符合规划使用性质的，由市、县城乡规划主管部门出具建设工程规划核实合格手续。
未经城乡规划主管部门牵头有关职能部门核实或者核实不符合规划条件和许可内容，不符合规划使用性质的，建设单位不得组织验收，建设行政主管部门不得办理竣工备案手续，房产管理主管部门不得办理产权登记手续。
建设单位应当在竣工验收后六个月内向城乡规划主管部门报送竣工验收资料。
第五章 镇（乡）、村庄、产业集聚区、新型农村社区建设规划管理
第五十四条 镇（乡）、村庄建设和发展，应当按照规划要求，坚持集约用地，配套完善基础设施和公共服务设施。
第五十五条 在乡、村庄规划区内集体土地上进行公共设施、乡镇企业、公益事业建设的，建设单位或者个人应当持下列材料向镇（乡）人民政府提出申请，由镇（乡）人民政府提出初审意见后，报县（区）城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证：
（一）乡村建设规划许可申请书；
（二）建设工程批准文件；
（三）现状土地使用权属证明；
（四）建设工程设计方案；
（五）标绘有建设项目拟用地位置的规定比例尺的地形图；
（六）法律、法规、规章规定的其他材料。
经审查符合规划要求的，市、县城乡规划主管部门应当在法定的期限内核发乡村建设规划许可证；对不符合要求的，不予以核发乡村建设规划许可证并书面说明理由。
第五十六条 在乡、村庄规划区内村民使用原有宅基地或村内空闲地进行住宅建设，村民应当持本人身份证及户口簿、建设图纸等材料向村民委员会提出申请，经村民村民委员会同意后报镇（乡）人民政府。
经审查符合规划要求的，镇（乡）人民政府应当在自接到申请起十日内核发乡村建设规划许可证；对不符合规划要求的，不予以核发乡村建设规划许可证并书面说明理由。
第五十七条 建设单位或者个人自取得乡村建设规划许可证之日起满十二个月未开工建设，乡村建设规划许可证自行失效。确需延期的，应当在期限届满三十日前向审批部门提出申请，经批准可延期一次，延期期限不得超过六个月。
第五十八条 产业集聚区规划建设应坚持产城一体、有序开发，配套建设、分布实施，应以节约集约和调整挖潜为重点，严格产业集聚区土地管理，提倡建设高标准多层厂房。
市城市规划区产业集聚区内厂房建设项目，由辖区城乡规划主管部门审批，报市城乡规划主管部门备案;商住和重要的公共建筑建设项目，由辖区城乡规划主管部门提出初审意见，报市城乡规划主管部门审批。
第五十九条 新型农村社区规划建设应坚持分类指导、科学规划、就业为本、群众自愿、因地制宜、量力而行的原则，促进集中、集聚发展，保护耕地和生态环境。
在新型农村社区规划区内进行各类建设的，建设单位或个人应当向镇（乡）人民政府提出申请，由镇（乡）人民政府提出初审意见后，报县（区）城乡规划主管部门核发乡村规划许可证。
第六十条 在镇（乡）、村庄、产业集聚区、新型农村社区规划区和国道、省道及河道、排洪沟渠两侧，未经批准，任何单位和个人不得擅自修建建筑物、构筑物和其他设施。
第六章 监督检查
第六十一条 市、县人民政府应当定期向本级人民代表大会常务委员会报告城乡规划的实施情况并接受监督。
乡、镇人民政府应当向本级人民代表大会报告城乡规划实施情况并接受监督。
第六十二条 市、县（区）城乡规划主管部门不得在城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划、产业集聚区规划、新型农村社区规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。
县（区）城乡规划主管部门违反城乡规划法律、法规规定作出行政许可的，市城乡规划主管部门应当责令其撤销或者直接撤销该行政许可。
因撤销行政许可给当事人合法权益造成损失的，依法给予赔偿。
第六十三条 市、县（区）城乡规划主管部门应当建立城乡规划信息系统，加强城乡规划实施的动态监测，提高城乡规划实施及监督管理的效能。
城乡规划主管部门执法人员对建设工程实施监督检查时，有权进入施工现场调查情况、采集资料、组织勘测，要求有关单位和人员提供有关证件、材料；有关单位和人员应当予以配合，如实提供相关资料。
第六十四条 城乡规划主管部门应当采取验核放线结果、核实基础测量报告等措施，加强对建设工程的监督管理。
建设行政主管部门应当监督施工单位严格按照建设项目施工图进行建设。相关职能部门应当加强对建设工程的监督管理。
建设单位应当在施工现场公示经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案总平面图，接受群众监督。
第六十五条 市人民政府可以委派城乡规划督察员，对县（区）人民政府的城乡规划实施情况进行监督检查。
城乡规划督察员发现城乡规划违法行为，应当及时向派驻地人民政府及城乡规划主管部门提出督察建议。督察建议同时报送市人民政府。
市人民政府建立执行城乡规划的监督考核机制，加强对县（区）人民政府实施城乡规划情况的监督。
第六十六条 对城市规划区内违法建设的查处，未取得建设工程规划许可证进行建设的由市城管执法主管部门进行查处，取得建设工程规划许可证而未按照建设工程规划许可证规定进行建设的由市城乡规划主管部门进行查处，辖区政府配合；对城市规划区以外，以及沿国道、省道两侧违法建设的查处，以辖区政府为主，市城乡规划主管部门指导、协调。职能部门查处违法建设时，城市供电、供水、公安、交通等部门应当予以配合。
办事处、村（居）民委员会发现本区域内的违法建设行为，可以予以劝阻，并及时向城乡规划主管部门、市人民政府确定的有关执法部门或乡、镇人民政府举报。
第六十七条 任何单位和个人有权对城乡规划的制定和实施提出意见和建议，有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询，有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。
城乡规划主管部门、有关执法部门或者机构、乡镇人民政府对违法建设的举报或者控告，属于本部门职责范围的，应当及时受理，依法进行核实、处理，并公开核查处理结果；不属于本部门职责范围的，应当转交有权处理的部门，并告知举报人或控告人。
第七章 法律责任
第六十八条 违反本办法规定的行为，《城乡规划法》等法律、法规已作出规定的，从其规定。
第六十九条 县（区）人民政府、城乡规划主管部门及其他相关行政主管部门有下列行为之一的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门、有关部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依纪依法给予处分。
（一）依法应当编制城乡规划而未组织编制，或者未按照法定程序编制、审批、修改城乡规划的；
（二）超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；
（三）对符合法定条件的申请人未在法定期限内核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的；
（四）发现未依法取得规划许可或者违反规划许可进行建设的行为，不予查处或者接到举报后不依法处理的；
（五）未依法对经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布的；
（六）同意修改修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图前未采取听证会等形式听取利害关系人的意见的；
（七）对未依法取得选址意见书的建设项目核发建设项目批准文件的；
（八）未依法在国有土地使用权出让合同中确定规划条件或者改变国有土地使用权出让合同中依法确定的规划条件的；
（九）对未依法取得建设用地规划许可证的建设单位划拨国有土地使用权的；
（十）对未提供规划部门出具的按规划建设证明文件发放房屋预售许可证的和房屋产权证的；
（十一）对改变规划用途查处制止不力的；
（十二）规划部门出具的按规划建设的证明文件有虚假行为的。
第七十条 设计单位未按照城乡规划或规划条件进行设计的，由城乡规划主管部门责令改正，造成严重后果的，没收违法所得，可以并处行业标准收费一倍以上二倍以下的罚款。
第七十一条 未取得建设工程规划许可证或者违反规划许可证的规定进行建设的，由城乡规划主管部门、城管执法主管部门责令停止建设，并按下列规定处理：
（一）对尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，并处违法建设工程造价百分之五以上百分之十以下罚款；
（二）对无法采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期拆除；不能拆除的，没收实物或者违法收入，可并处违法建设工程整体造价百分之十以下罚款。
本条第一款第（一）项所指尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的情形，须同时满足以下条件：
（一）符合城乡规划确定的规划建设用地范围，且不影响近期建设规划和控制性详细规划实施；
（二）不危害公共卫生、公共安全，不影响基础设施和公共服务设施正常运行；
（三）不违反城乡规划确定的自然与历史文化资源保护要求；
（四）不违反规划强制性内容和标准；
（五）改正后符合城乡规划。
本条第一款第（一）项所指工程造价，是指违法建设工程总体造价；违法收入按照该建设工程的销售平均单价或者市场评估单价与违法建设面积的乘积确定。
本条第一款第（二）项所指无法采取改正措施消除影响的情形包括：
（一）危害公共卫生、公共安全的；
（二）破坏具有历史意义、革命纪念意义、文化艺术和科学价值的建筑物、文物古迹、风景名胜的；
（三）严重影响主次干道、铁路两侧、火车站、汽车站、机场、城市主要出入口地带等城市风貌的；
（四）严重影响他人合法建筑物安全或使用的；
（五）违反规划强制性内容和标准的；
（六）其他严重违反城乡规划的情形。
依照本条第一款第（二）项规定没收的违法建筑物、构筑物，城乡规划主管部门在作出没收处罚决定后，应将没收的违法建筑物、构筑物移交同级财政部门登记处理；涉及有关土地使用权变更的，由土地管理部门依照有关法律、法规规定处理。
第七十二条 在乡、村庄规划区内未取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由镇（乡）人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。
第七十三条 在计算建筑面积时允许合理误差。单体建筑合理误差为1%（含1%）。在合理误差之内的，不予处罚。
第七十四条 对违法建设超容积率的应当到国土主管部门补缴超容积率部分的土地出让金。
第七十五条 建设工程竣工验收后六个月内未向城乡规划主管部门报送有关竣工验收资料，由城乡规划主管部门责令限期补报；逾期不补报的，处一万元以上五万元以下罚款。
城乡规划主管部门可根据实际情况组织补测补绘，所需费用由建设单位承担。
第七十六条 城乡规划主管部门或城管执法部门作出责令停止建设的决定后，当事人不停止建设的，政府相关职能部门应当立即向本级人民政府报告。市、县人民政府应当自收到报告之日起三日内书面责成有关部门采取查封施工现场、暂扣施工设备等措施。
第七十七条 政府职能部门作出责令限期拆除、限期改正的决定后，当事人逾期不拆除或者逾期不改正的，市、县人民政府应当在接到报告后六十日内组织有关部门强制拆除或者代为改正，强制拆除或者代为改正的费用由违法行为人承担。涉及司法诉讼程序的，按国家有关法律规定执行。
第七十八条 对于无法确定建设单位或者所有人的违法建设项目，市、县相关执法部门应当通过公共媒体或者在违法建设现场发布公告等形式通知建设单位或者所有人依法接受处理，公告时间不得少于三十日。公告期限届满仍无法确定建设单位或者所有人的，市、县人民政府可以责成有关部门予以拆除或者没收。
第七十九条 建设工程未取得规划和相关行政主管部门出具的核实合格手续，建设单位组织竣工验收的，由市、县人民政府城乡规划主管部门责令改正；已经办理竣工验收备案、房屋产权登记的，由备案、登记机关撤销备案、登记。
第八十条 市、县城乡规划主管部门的工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第八章 附 则
第八十一条 鸡公山管理区、潢川经济开发区规划管理按有关法律、法规执行。
第八十二条 本办法下列用语的含义是：
（一）市城市规划区，是指信阳城市总体规划确定的建设用地范围的城区，包括浉河区、平桥区、羊山新区、信阳工业城、南湾湖风景管理区、上天梯管理区以及中心城区内的各产业集聚区。
（二）建成区，是指市、县行政区域内实际已成片开发建设，基础设施和公共服务设施基本具备的地区，具体范围由市、县人民政府批准后公布。
（三）建设工程，是指新建、改建、扩建的建筑物、构筑物、公路、道路、轨道交通、广场、各类管线、防空设施、园林绿化等工程。
（四）建设工程整体造价，是指以工程招投标价格或工程定额站价格为基数进行计算。
（五）新型农村社区布局规划，是指在新型城镇化引领下，进行县（区）域新型农村社区选址布点规划，主要包括新型农村社区的位置、人口规模、用地规模、建设引导等，也包括支撑新型农村社区发展的基础设施规划和公共服务设施规划。
（六）新型农村社区空间发展规划，是指在新型农村社区规划范围内，对产业发展、产业布局以及土地利用空间、基础设施和公共服务设施作出安排的规划。
（七）新型农村社区详细规划，是指对新型农村社区建设用地范围内进行的兼有控规内容的修建性详细规划。
第八十三条 规划许可前的公示、专家评审、听证时间不计入规划许可的办理时限。
第八十四条 本办法自2012年8月1日起施行。
卞建林 中国政法大学 教授
关键词: 刑事诉讼目的/程序正义理念/诉讼主体理念/多元化/谦抑
内容提要: 刑事诉讼目的应当是惩罚犯罪与保障人权并重；程序正义理念的弘扬对我国刑事诉讼制度的构建产生了很大影响；应当用诉讼主体理念强化犯罪嫌疑人、被告人及其辩护人在诉讼中的地位；按照“诉”的规律审视检警关系和检法关系；宽严相济刑事政策的主要实现者是检察机关，该政策为我们探讨多元化地解决诉讼纠纷提供了基础和支撑；我国刑事诉讼制度的改革过程中，要注意国家追诉权的谦抑和适度；检察权的配置主要在于职务犯罪侦查权、批捕权和诉讼监督权的有效行使。
这次会议的主题是司法的规律与检察权的配置，给我的论题是刑事诉讼制度改革与检察权的配置，我感觉这个主题符合我国现在司法改革的趋势，应当从理论上进一步认识司法规律，探讨诉讼原理，以此来检讨和改革我们的司法制度与诉讼制度。我个人对我国刑事诉讼制度改革和进一步完善也有一点思考。当然这个题目很大，另外自己的个别想法还不是很成熟，刚好今天有这个机会向各位领导及同志们汇报一下。
一、刑事诉讼制度的改革与构建
作为一个国家的司法制度或者说诉讼制度，一方面本身要遵循诉讼的一般规律，使得我们追究犯罪的程序要按照诉讼的内在机理和要求来进行；另外一个方面还涉及到国情的问题，即如何把一般规律与具体国情结合起来。下面我分几个方面谈一谈自己对刑事诉讼制度改革的一些想法。
（一）刑事诉讼目的的调整对我国刑事诉讼制度构建的影响
大家知道，从七九年的刑事诉讼法以及九六年的刑事诉讼法比较大规模的修改，总体上我国的刑事诉讼法和刑事诉讼制度的特征是非常鲜明的，主要就是强调如何运用刑事诉讼程序去查明犯罪、惩治犯罪，所以我国公检法机关的权力配置和我们的程序运作都是围绕着这样一个目的。过去我们强调，刑事诉讼程序就是专政的工具，是“刀把子”的重要组成部分，其与刑法相互结合完成惩罚犯罪的任务。现在我们对之有了一个新的认识。
对诉讼目的可以从不同的视角、不同层次进行解读，现在最经常的就是从“打击犯罪、保障人权”的角度切入。法律上的提法是“惩罚犯罪，保护人民”，这个在理念上发生了很大变化，过去我们讲刑事诉讼程序的直接目的就是惩罚犯罪，通过惩罚犯罪的活动，达到保护人民的目标。而最近的十余年由于人权保障理念在刑事诉讼领域大力弘扬之后，现在的提法是惩罚犯罪与保障人权并重，或者说兼顾。这种“并重”或“兼顾”就对诉讼制度的构建起到一个深刻的指导意义。
另外一个视角就是现在讲程序法治，很多人都谈《刑事诉讼法》就是为了限制公权力的行使。而《刑事诉讼法》在程序上运作的目的到底是什么呢？这也是一个并重或者兼顾的问题。大陆法系程序法治的原则认为，一方面国家必须建立刑事诉讼程序制度且通过这样的制度去惩罚犯罪；另外一方面，为什么随着法制越来越健全、民主越来越加强，而对程序的要求越来越高呢？主要是通过程序来规制国家惩治犯罪的活动。也就是程序越来越健全，某种意义上说对公权力行使的束缚、限制可能更多。
结合这几年《刑事诉讼法》修改的过程，曾经在很多研讨会中有实务部门的同志提出，《刑事诉讼法》的修改首先要加强公安司法机关查明犯罪、惩罚犯罪的手段和力量。这就引起了我们对刑事诉讼目的另外一层思考，即刑事诉讼目的到底是“授权”还是“限权”。现在从限制公权力行使的角度大家认为程序法的一个重要目的是为了限权，但这是不是意味着就要从程序上完全限制住公安司法机关的手脚呢？所以应当辩证地、全面地看待这个问题。客观来说公安司法机关的责任就是要通过查明犯罪来惩罚犯罪，维护被犯罪所侵犯的社会秩序，保护公民个人权益、社会公益和国家利益，如果完全捆住了他们的手脚，则可能过于打击公安司法机关追究犯罪的积极性，也不太符合同犯罪作斗争的实际。
（二）程序正义理念的弘扬对刑事诉讼制度构建的影响
坦率的说，这一次《刑事诉讼法》的修改与九六年相比，我个人认为，立法的指导理念，或者说我们这十几年刑事诉讼法学研究的最大成果是认识了程序的独立价值，摆脱了程序作为实体法附庸的尴尬境地，从而对刑事诉讼制度的构建发挥作用。七九年的时候，不管是立法还是教科书以至于实务部门都认为，实体法与程序法的关系在于，程序法就是为了保障实体法的实现。九六年《刑事诉讼法》修改时对程序正义理念以及程序独立价值的认识还处于一种朦胧的状态，大家看我国现行《刑事诉讼法》的第一条就可以看出来。七九年《刑事诉讼法》第一条是“指导思想”，大致表述为根据马列主义、毛泽东思想等等；后来九六年修改了，改为“立法的宗旨”或“立法的目的”，法律规定刑事诉讼法的作用就是为了保证刑法的正确实施，这种说法是对的，但是不全面。这一规定就充分体现了当时理论界和立法界的指导思想实际上还是认为《刑法》与《刑事诉讼法》是目的与工具的关系。《刑事诉讼法》是为了保证《刑法》的规定得以实现，我们根据这样一个规定去办案就完成了惩罚犯罪的任务。
我清楚地记得《刑事诉讼法》在1997年1月1日开始实施，但是直到是年秋刑诉法年会的时候才将程序的独立价值作为一个热门话题。经过这几年的发展应当说这一理念大家都耳熟能详了，为各界所认可，我们看到实务部门的很多专家包括很多领导在理解法律的精神，特别是司法实务部门在具体办案的时候实体与程序并重已经得到较充分重视。有人还主张程序法发展的三个阶段：第一个阶段实体本位，现在是实体与程序并重，将来随着法治的进一步健全要以程序为本或者说程序优先。也有学者在造舆论，说程序法是实体法之母，程序法是实施中的宪法等。这可能是因为过去我们被实体法压制了很多年，所以才导致矫枉过正。但是程序的作用确实不可忽视。
所谓程序的独立价值就是说不仅要保证实体法的正确实施，程序还有其内在的、独立存在的价值。随着法治的健全和人权保障的加强，程序方面的独立价值越来越大，越来越重要。如果我们是实体法优先，那么当实体和程序发生冲突的时候，可能就要把程序置于无关紧要的地位。比如说非法言词证据排除的问题，特别典型的是被告人的口供。如果以非法手段甚至刑讯逼供取得的被告人口供应当怎么处理呢？过去我们对于以非法手段甚至刑讯逼供取得的口供，是打着实事求是的旗号去对待的。一方面刑讯逼供不对，在中国无论是在法律上还是在政治上从来没有肯定过刑讯逼供的正当性。但实践中搞了刑讯逼供，逼供后犯罪嫌疑人就招了，所招供的又是“真”的（我们假设他是真的或者所招供的和其他证据能够相互印证），能不能因为取证的手段不合法而否定口供的证据效力，甚至冒着案件定不了、将罪犯放走的风险，是否敢承担这个责任呢？能不能下这个决心？实务中一方面强调刑讯逼供不对，要批评、教育和惩办，甚至追究刑事责任；另一方面刑讯逼供得到的东西又是“好东西”，舍不得丢掉，利用它就能够惩罚犯罪，将其否掉惩罚犯罪的功能就不能实现。所以这样的口供就继续被作为定案的证据。我们喊了几十年要整治刑讯逼供，但是那些通过刑讯逼供破了案甚至立了功的现象还是存在的。我认为这个问题就是一个实体和程序的关系问题。
过去在我们的刑事诉讼中，违反程序本身并没有什么独立的后果。举个例子，原来七九年《刑事诉讼法》规定，二审法院要对一审判决作全面审查。一审判决认定事实不清楚怎么办？证据不充分怎么办？定罪量刑错了怎么办？法律都有明确规定。还有一种情况，就是一审如果严重违反诉讼程序该怎么办？法律规定一审严重违反诉讼程序本身并没有独立的法律后果，如果一审严重违反诉讼程序而可能影响定罪判刑，才撤销原判，发回重审。这就是说如果因为你的程序不合法而将实体问题判错了，这才会承担相应的后果。
现在我们强调程序的独立价值，弘扬程序正义的理念。确立程序正义的理念必然要对诉讼制度构建发挥很大的影响。例如刚才所举的非法言词证据的排除规则就是一个。可能还会建立更多的程序性的制裁措施，也就是程序严重违法本身要承担法律后果，而不再是看案件有没有破获，这样就必须有一个程序性的制裁机制。这也是近几年刑诉法学界研究的热点。在整个诉讼制度构建的时候，过去都是围绕着实体来进行的，而现在不但要强调实体问题，更应该强调程序违法的问题。例如不该关押的关押了，甚至长期超期羁押，非法取证或者采取刑讯逼供这样严重违法的手段收集证据应当排除。也就是当实体和程序发生冲突的时候要强调程序的价值。
（三）诉讼主体理念对我国刑事诉讼制度构建的影响
应当说诉讼主体理念也是近几年刑诉法学界在基础理论研究方面取得的一个成绩。将诉讼主体理念结合我国现行的诉讼制度就会发现存在很多问题。最突出的就是到底怎么样看待犯罪嫌疑人和被告人在诉讼中的地位。从法律上讲这个一点问题都没有，或者说问题不大。犯罪嫌疑人、被告人在我国刑事诉讼程序里面当然是主体，在封建专制社会的诉讼程序里犯罪嫌疑人、被告人才是客体，而现在显然不是这样。我们看一下法条，当事人是诉讼过程中最核心的一类主体，而当事人中排第一位的就是犯罪嫌疑人和被告人，怎么能说他们不是“主体”呢？而且法律中还有一些关于犯罪嫌疑人、被告人诉讼权利的保障。但实际上犯罪嫌疑人、被告人在我国刑事诉讼中真的享受主体的待遇么？这是很值得反思的。上午苏力教授讲到辩诉交易，辩诉交易实际上就是通过被告人认罪解决案件，我们国家提倡“坦白从宽、抗拒从严”。那么认罪和供述到底有没有区别呢，我觉得有根本上的区别。所谓供述，就是你如果承认犯罪了，那么就从实招来，何时何地实现何种行为造成何种危害后果，这就叫供述，将来作为认定你有罪的一个重要证据；但“答辩有罪”或者“承认有罪”不一样，例如在美国，如果被告人承认有罪，则法官就会省略审判而对被告人径行判决。这表现为被告人作为诉讼主体对诉讼程序的一种选择。宪法或者刑诉法规定了被告人有获得公正审判的权利，包括辩护权、公开审判等等，其目的就是通过法庭审理这种形式，在查明案件事实的基础上来解决被告人是否犯了被指控的罪行。审判本身就是在一个特定的场域，以一个特定的形式来确定被告人的刑事责任，就是通过法律所设定的诉讼程序，通过举证、质证来最终确定被告人是否犯了所指控的犯罪。如果被告人承认了指控是真实的，再通过审判这样一个方式去解决就存在是否合理以及是否必要的问题。因此在英美法系国家特别是美国就把正当程序的重心转移了，本来是关于公正审判的法律保障，但是如果审判都不发生了则权利如何保障呢？美国最高法院通过案例确立一系列的保障措施来保障——被告人对指控所作的认罪答辩到底是不是被告人真实意志的反映，是否存在着外力或者其他一些因素的影响。自上世纪六十年代辩诉交易制度得到美国最高法院的承认以至于逐步在解决刑事案件中扮演主角以后，美国的刑事诉讼程序在发生变化，由重视审判的正当程序逐步向审查、保障被告人认罪答辩的真实性自愿性方面转变。首先要审查被告人对指控的承认是否是出于自愿。但即使是自愿的也不够，人受到的教育和对法律的理解不一样，表面上看被告人是自愿的，但是他对认罪的法律后果并不清楚，不知道可能具有的严重后果。因此在自愿的基础上，还要注意审查犯罪嫌疑人、被告人对指控的认罪是否是理智的，也就是说犯罪嫌疑人、被告人是否是在充分认识指控的性质以及承认指控犯罪的法律后果的前提下作出的理智选择。当然，被告人自愿承认有罪是要有好处的，省略了审判，提高了效率，没有好处谁干呢？要不怎么叫“交易”呢。因此检察机关要开个价，如果你主动承认有罪就能得到好处，例如减少指控、降低指控或者建议法官从轻量刑等。因此犯罪嫌疑人、被告人承认指控是在权衡利弊的基础上所作出的理智选择。但是如果被告人不懂法甚至不识字，尽管你是自愿的、理智的，但很可能你对法律的理解或者后果的严重程度不太清楚，因此需要由律师来帮忙，通过法律专家来帮助你分析。而律师有时可能为了利益而和稀泥，或者与控方律师相勾结或串通。所以美国最高法院要求律师必须提供有效辩护，要求法官在采纳辩诉交易时注意审查，看看指控有没有事实基础。
在我们的诉讼程序中，被告人的主体地位是很有一些问题的。再举个简易程序的例子。九六年《刑事诉讼法》修改增加了简易程序。过去民事诉讼有简易程序而刑事诉讼没有，涉及到定罪量刑的事情怎么能“简易”呢？其他的先不论，主要看看关于简易程序提起的规定，来体会一下犯罪嫌疑人、被告人在我国刑事诉讼中到底是不是主体。法律规定，检察院在审查起诉的时候认为可以适用简易程序可以提出建议，法院在对公诉进行审查时如认为有必要适用简易程序也可以提出，这就意味着检法两家商量商量就把被告人的“主”给做了。但是简易程序除了客观上提高了司法效率以外，最直接的就是对被告人的影响。因为从理论上讲，简易程序因其简易而比普通程序出错的几率要大，如果出错了首先影响被告人的利益。因此，如果被告人是主体的话，是否适用简易程序至少应当征求一下被告人的意见，而不能一味地为了提高司法效率就置被告人的利益于不顾，这样被告人才能感受到主体的概念。
再举个例子。过去法学界经常有这样一个比喻来形容公检法三机关在诉讼中分工配合的关系，我们的侦查、起诉和审判，就好比一个工厂里的三个车间、三道工序，下一个车间、下一道工序要对上一个车间、上一道工序的产品严格地检查，发现问题能及时解决。那么这就涉及到一个问题，即如果公检法三机关是一个工厂的三个车间、三道工序，那被告人是什么呢？作为被告人显然不可能是加工者，那么其就变成了一个被加工的“东西”了，是一个在司法流水线上待加工的产品或物件。当然由于我们是人民的司法制度，所以对我们的司法机关提出了前所未有的、任何制度下都不曾达到的要求，那就是绝对不能出错，表述为不枉不纵，也就是既不放过一个坏人，也不能冤枉一个好人，即经三个车间、三道工序加工出来的必须是百分之百的“正品”。这种要求是否能达到暂且不说，但不应该将犯罪嫌疑人、被告人完全看作被加工的物品。这就启示我们着力提升犯罪嫌疑人、被告人的主体地位。
另外就是诸多冤假错案的出现也让我们来检讨和审视我国诉讼制度的设计。以审查起诉程序来看，我国的审查起诉程序有别于任何一个国家的诉讼阶段，它不仅仅是侦查终结的处理，不仅仅是通过审查而将案件送至法院。因为它是一个独立的审查起诉程序，是基于检察机关是国家专门法律监督机关而设计的，一方面要在案件质量上严格把关，另一方面要对侦查活动是否合法进行监督。立法在程序设计上是要检察机关审查起诉把一道关，人民法院第一审程序把一道关，第二审再把一道关，这样在诉讼过程尽量防止发生错误，或者发现错误能够及时纠正。这是立法的一个憧憬或者愿望。经过几十年的司法实践发现，这种程序设计并不符合实际情况，没能真正发挥作用。检察机关本来是要通过审查进行把关，结果这个“关”把不住，发现问题纠正不了、监督不力甚至被侦查机关牵着鼻子走。侦查机关破了案了、侦查终结了、犯罪嫌疑人抓获了，如果审查发现问题了，不可能简单否定就将“产品”报废吧，那样会影响惩罚犯罪啊。只能让他补充侦查，把工作再做做细。如果侦查机关补充侦查不力，那就检察机关自行补充侦查，即搭上自己一份力量，帮助侦查机关尽量地把工作做好，然后向法院移送。在侦查和起诉两个机关都通过了以后，法院如果发现问题同样也把不住关。如果法院真正去贯彻无罪推定、疑罪从无、证据不足就判处无罪，那么这就否定了前面的侦查和起诉的活动，否定了警察和检察两家机关，当然更重要的担心影响打击犯罪。所以这时候实际运作与制度设计便事与愿违了，本来我是要把关和监督你的，但是由于司法惯性使然反而被你牵着鼻子走了，后面的机关和后面的程序只能帮助前面的机关和程序修修补补，或者遮遮掩掩。这样，为了完成共同的任务或使命而不断强化配合，监督和制约便流于形式或不能真正发挥作用了。
当然还涉及到辩护人制度理论。这次立法对《律师法》的修改，对刑事诉讼制度有很大影响。目前面临一个急迫的问题就是新《律师法》6月1日就要实施了，但谁也不敢有这个自信，就是新《律师法》在6月1日起可以不折不扣地得到实施。不仅作为公权力的公安、检察机关关心，律师行业更担心。问题的关键的还是在对辩护职能、辩护制度的理解上。在中国来说，辩护是一个新鲜事物，它的发展是最容易受到打击和误解的，因为你是拿着坏人的钱替坏人说话啊，你的职能就是跟我们公权力机关对着干的啊，这当然就导致了你的权利越充分、你的权利越有效，对我们公权力机关的消极影响就越大。这可以说是一种主流观点但是是不正确的。所以九六年《刑事诉讼法》的修改，一方面随着民主的加强、法制的健全，律师制度做了很大的改动，如审查起诉阶段允许正式聘请律师作辩护人，侦查阶段允许律师介入，等等；另一方面也确实担心律师如果太活跃、太能干了，会对查明犯罪惩罚犯罪造成不利影响。所以不愿意律师在诉讼中展开手脚大干一场，设置了诸多限制，如会见权的限制、调查权的限制等等，司法实践中还有其他的问题，对律师有一种不公平的待遇。本来这也是此次《刑事诉讼法》再修改的一个热门话题，但是由于司法实务部门、特别是侦查机关对此尚存顾虑，所以《刑事诉讼法》的修改在这方面延缓了。现在的情况是，新的《律师法》通过了，但是实践中能否做到则人们不无担心。我认为这个担心是有道理的，由于《刑事诉讼法》这一基本法尚未修改，仅是由《律师法》作出了规定，那么这一规定能否被贯彻实行确实是个问题。但这些问题的根本还是一个对辩护权怎么看待的问题。
（四）按照诉的原理来审视我国刑事诉讼制度与程序设计
我们经常讲诉讼法和程序法，那么诉讼和程序有没有区别呢？可以说诉讼是我国的“国粹”，是我们的祖先发明的。“诉，告也；讼，争也”。这样就把诉讼理解为对纠纷解决的一种机制，诉讼的目的是为了解决纠纷。由于纠纷的内容不一样才分为刑事诉讼、民事诉讼等。而程序是办案的一个具体的操作规程、手续、方法、步骤，这两者之间的关系是什么呢？长期以来认为程序有广义和狭义之分。狭义的程序是从立案开始，包括立案、侦查、起诉和审判等。程序这个词是个外来词，其产生于古罗马时代，那时就强调办案的步骤、方法，所以他们的程序意识比我们浓，觉得程序很重要。而我们中国比较重视实体。现在我觉得“诉讼”这个词真是含义深远，博大精深。第一，从诉讼的发起来看，诉讼始于“诉”；第二，诉讼是原被告之间的争议，没有原告就没有被告；第三既然是诉讼，解决原被告之间的争议总是要有一个第三方，没有第三方存在的诉讼不叫诉讼而叫私立救济。既然有三方了就要有各自的诉讼职能，简单来说就是控、辩、裁，这是最核心的和最基本的诉讼职能。承担这三项基本职能的三方在诉讼里处于何种地位并且其相互之间的关系如何？这就是构造理论。现在公认比较科学合理的诉讼构造是“正三角型”，其基本含义是控辩平等，在平等的基础上对抗；法官中立，不偏不倚居中裁断。
