国务院办公厅转发商务部等部门关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知
国务院办公厅
国务院办公厅转发商务部等部门关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平若干意见的通知
国办发（2005）15号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
商务部、国土资源部、建设部《关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
中华人民共和国国务院办公厅
二○○五年三月二十一日
关于促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平的若干意见
商务部 国土资源部 建设部
建立国家级经济技术开发区，是党中央、国务院作出的重要决策，是改革开放和社会主义现代化建设的一大创举，是中国特色社会主义建设的成功实践和重要组成部分。经过20多年的艰苦创业，国家级经济技术开发区已发展成为我国土地集约程度较高、现代制造业集中、产业集聚效应突出的外向型工业区，充分发挥了窗口、示范、辐射和带动作用。同时，也存在着总体发展不平衡、片面追求园区规模和引资数量等问题。为促进国家级经济技术开发区进一步提高发展水平，提出如下意见：
一、国家级经济技术开发区进一步发展的指导思想和目标
（一）国家级经济技术开发区进一步发展的指导思想：以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，坚持“以提高吸收外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业区转变”的发展方针，以外资带动内资，增强自主创新能力，充分发挥辐射带动作用，推动形成若干新的经济增长点，为全面建设小康社会作出新的贡献。
（二）今后一个时期国家级经济技术开发区的发展目标：努力建设成为促进国内发展和扩大对外开放的结合体；成为跨国公司转移高科技高附加值加工制造环节、研发中心及其服务外包业务的重要承接基地；成为高新技术产业、现代服务业和高素质人才的聚集区；成为促进经济结构调整和区域经济协调发展的重要支撑点；成为推进所在地区城市化和新型工业化进程的重要力量；成为体制改革、科技创新、发展循环经济的排头兵。
（三）当前国家级经济技术开发区要着力把握好以下几点：一要牢固树立和落实科学发展观，努力实现体制、机制和经济增长方式的转变，不断提高发展水平。加快实现从单纯发展制造业为主向发展现代制造业和承接国际服务外包转变，从注重规模效益向注重质量效益转变，从偏重技术引进向注重消化吸收创新转变，从依靠政策优势向依靠体制优势和综合投资环境优势转变。二要自觉服从国家经济大局和宏观调控，更加注重结构调整和优化升级，更加注重引进高新技术和开发创新，更加注重开发项目的质量和效益，更加珍惜和合理开发利用土地。三要始终坚持体制创新，增强自主发展能力。要区别于城市的行政区，不断完善集中精简、灵活高效、亲商务实的管理体制和运行机制，优化综合投资环境，努力为区内各类市场主体提供公平竞争环境和良好服务。
二、促进国家级经济技术开发区提高发展水平的工作重点
（四）抓紧研究制定《国家级经济技术开发区管理条例》，为其持续发展提供法律保障。各省、自治区、直辖市可依法制定适用于本行政区域内国家级经济技术开发区的地方性法规和地方政府规章。
（五）坚持和完善精简高效的管理体制。国家级经济技术开发区的管理机构一般是所在地市级以上人民政府的派出机构，除其中具有企业性质的外，根据授权行使同级人民政府行政审批、经济协调与管理等职能。国家级经济技术开发区原则上不与所在行政区合并管理或取消管委会建制。
（六）严格依据土地利用总体规划和城市总体规划进行开发建设。国家级经济技术开发区的发展要纳入土地利用总体规划和城市总体规划并实行统一管理。符合条件、确有必要扩大规划面积或调整区位的，应当按照《国家级经济技术开发区扩建审批原则和审批程序》的规定报批；建设用地必须以现代制造业、高新技术产业和承接服务外包业为主，不得擅自改变土地用途，不得用于大规模的商业零售，不得用于房地产开发；严格执行占用耕地补偿制度，切实做好被征地农民的安置工作。
（七）坚持十分珍惜和合理利用土地、切实保护耕地的基本国策，集约、高效开发利用土地。要加强对国家级经济技术开发区经济增长、土地利用等方面的考核，建立土地利用和规划实施的考核制度。严格执行土地利用年度计划，按照法律规定的程序审批和供应土地；涉及农用地转用和土地征收，依法需报国务院批准的，国家级经济技术开发区可按城市分批次用地形式单独组织报批，经所在地县级以上地方人民政府逐级审核同意后，报国务院审批；在土地利用总体规划范围内，不改变土地使用用途且符合国家产业政策的建设项目用地，有关部门应依法、及时办理相关手续。
（八）继续对国家级经济技术开发区给予金融政策支持。鼓励国家政策性银行、商业银行对符合条件的国家级经济技术开发区区内基础设施项目及公用事业项目给予信贷支持，支持符合条件的区内企业通过资本市场扩大直接融资等。
（九）大力支持中西部地区国家级经济技术开发区发展。继续实行对中西部地区国家级经济技术开发区基础设施建设项目的贷款贴息政策，适当增加贷款贴息规模，对东北地区等老工业基地国家级经济技术开发区给予同等的贴息政策；中西部外贸发展专项基金、政府间、国际组织的援助资金，可用于支持中西部和东北地区等老工业基地国家级经济技术开发区发展。
（十）推动国家级经济技术开发区在新一轮国际产业转移中大力吸引跨国公司投资。鼓励跨国公司在国家级经济技术开发区设立研发中心、财务中心、技术服务中心、培训中心、采购中心、物流中心、运营中心和配套基地。鼓励通过设立创业服务机构、留学生创业园等，吸引高素质人才进区投资创业。抓紧研究鼓励国家级经济技术开发区承接高附加值服务业和服务外包业务等方面的政策措施，完善鼓励创新保障体系。
（十一）促进现代物流业发展和加工贸易优化升级。鼓励符合条件的国家级经济技术开发区申请设立出口加工区、保税物流中心、出口监管仓库和保税仓库；支持条件成熟的国家级经济技术开发区开展与出口加工区、保税区和保税物流园区联动试点，实现优势互补。
（十二）完善国家级经济技术开发区投资环境综合评价体系。要增加高新技术产业集聚程度、环境保护等指标的考核内容，推动开展区域环境管理标准化的认证工作，有效控制高消耗、有污染、低水平的项目。
三、加强对国家级经济技术开发区的组织领导
（十三）各省、自治区、直辖市人民政府和国务院有关部门要充分认识继续办好国家级经济技术开发区的重要性，切实采取有效措施，进一步支持国家级经济技术开发区在新形势下创新体制和机制，为其健康发展创造良好的制度环境和政策环境。
（十四）商务部会同国土资源部、建设部等部门加强对国家级经济技术开发区工作的宏观指导，帮助解决国家级经济技术开发区发展中面临的实际困难和问题，积极支持国家级经济技术开发区走新型工业化道路，加快向多功能综合性产业区发展。
（十五）国家级经济技术开发区要根据本意见制订和实施具体落实方案，通过自身努力，加快实现发展目标，更好地发挥在改革开放中的窗口、示范、辐射和带动作用，努力在世界同类产业区中保持竞争优势。
【摘要】2010 年10 月,最高人民检察院发布了《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》(以下简称《规定》),标志着人民监督员制度在历经七年的试点运行后实现了全面推行,也标志着人民监督员制度的宏观架构和微观制度设计在实践探索中不断改进并走向相对成熟和完善。《规定》运行一年多来,促进了人民监督员制度的发展,但也暴露出许多问题,如在法律依据、人民监督员选任主体、选任方式以及监督程序设置等方面尚有不完善之处,亟待予以完善。
【关键词】人民监督员 外部监督 监督程序 完善
人民监督员制度是检察机关在我国司法改革的宏大背景下主动接受社会监督的一项制度创新,自2003 年开始在我国试行,在历经七年试点后,在学界和实务界的不断探索下,最高人民检察院于2010年10月26日颁布了《关于实行人民监督员制度的规定》,全面推行人民监督员制度。该制度的有效实施,对于从外部加强对检察机关的监督,促进检察权的公正行使,具有非常重要的意义,引起了社会的广泛关注。但是,目前我国人民监督员制度建设中尚存在诸多缺陷和不足,亟待法律层面的进一步完善。本文将从我国人民监督员制度实施中存在的问题及完善两大方面进行探讨。
一、人民监督员制度实施中存在的问题
《规定》运行以来,对人民监督员制度的规范、深化发展,起到了积极作用,但在实践操作中,也暴露了诸多不足,主要表现在以下几个方面:
1、人民监督员制度的实施缺乏直接的法律依据。
我国《宪法》第41 条和第27 条作为人民监督员制度的宪法依据,《人民检察院组织法》第7 条的作为人民监督员制度的法律依据,均为原则性、间接性规定,可操作性不强,无法为人民监督员制度提供直接的、足够的法律支持。截止目前,我国专门调整人民监督员制度的规范性文件只有最高人民检察院于2010 年10 月颁发的《规定》。尽管该规定内容详尽具体、可操作性较强,但它仅仅属于部委规章,效力等级较低且具有较强的部门色彩。
2、人民监督员选任方式存在先天不足
从本质上讲,人民监督员的监督是一种社会监督,属于一种“体外”监督。因而人民监督员的选任及其监督权的取得,不应该来自于被监督者。但是,根据《规定》,从确定人民监督员的名额、地区分布,到对推荐和自荐人选进行考察、拟任人民监督员人选的提出,乃至选任决定的做出和聘任证书的颁发,这一系列的行为主体都是检察机关。如此,目前的人民监督员选任方式存在一个的先天缺陷,即“检察机关自己请人监督自己”。这样,人民监督员自身的中立性和公信度会相应受到削弱,一定程序上会影响社会公众对人民监督员监督效果的认同。
3、人民监督员选任条件大众化,缺乏专业性
根据《规定》,人民监督员对人民检察院办理直接受理立案侦查案件实施监督的情形共包括七种,案件一旦进入监督程序,人民监督员形成的监督意见对受监督的检察机关的最终决定和案件的处理有着直接的影响。因此,人民监督员的监督是一种专业性、实质性的监督,需要其具备刑法、刑事诉讼法等实体和程序法律方面的专业知识。根据《规定》第4 条,目前人民监督员的选任条件相当宽泛,更无具备相关法律知识的要求,从而导致人民监督员大众化倾向明显。
4、监督程序设置不尽合理
“程序是看得见的正义”,人民监督员制度程序的制度化、规范化,对于增加程序的可操作性,实现人民监督员的监督权,无疑十分关键。根据《规定》第28条的规定,人民监督员对案件的了解是书面的、间接的,本身并不参与案件的调查和审理。一般说来,这种只对案件书面审理的情况,只适用于事实清楚,法律规定明确的案件。显然,送请人民监督员监督的案件并非都是如此。
同时,根据《规定》,人民监督员在案件承办人介绍案情、说明拟处理决定(意见)的理由和依据,以及简要回答相关问题之后,要当场进行评议、表决和提出监督意见,而没有为其提供充分的准备时间。在目前我国人民监督员大众化的情况下,要使其短时间内准确地把握案件事实以及法律适用情况,并进而提出客观、公正、有参考价值的监督意见并不是一件容易的事情。
5、人民监督员监督效力问题
制度运行中的效力及其与效力相关的所有问题是研究一项制度是否具有存在价值的基本标准。制度的效力从本质上看就是一种拘束力。从试点到全面推行,有关监督效力的推进步伐缓慢,没有取得实质性地突破。相反《规定》中省却了人民监督员对检委会决定有异议时请求上级院复核的程序。
6、人民监督员缺乏硬性问责规定
《规定》在第20条对人民监督员履行监督职责作出了原则性的规定,但对于承担什么样的法律责任,却只字未提。人民监督员的监督意见对检察机关具有程序上的效力,实体上也具有一定程度的影响力。目前的相关规定使人民监督员的责任约束很少,使人民监督员的权力和责任明显失衡。
二、对进一步完善人民监督员制度的建议
虽然人民监督员制度已经全面推行,但制约其发展的因素仍然存在,在人民监督员制度走向规范化阶段的未来,我们需要对《规定》进一步完善,以期待人民监督员制度的深化发展。
1、 完善人民监督员法律规范体系。
目前,我国人民监督员制度的直接法律依据仅仅是最高人民检察院颁布的一系列部门规章,使人民监督员制度的推行和实施缺乏权威性、严肃性。应以现有相关立法为基础,不断完善中国特色的人民监督员法律规范体系。首先将规范人民监督员制度的立法由最高人民检察院的部门规章上升到国家法律层面,保证检察机关正确行使权力,有效防止权力滥用,规范人民监督员的监督行为,健全监督程序。待条件成熟时,再专门针对人民监督员制度进行专门立法,对人民监督员的法律地位、任职条件、选任程序、监督程序、范围、程序和效力等作出全面、具体的规定。
2、科学设定人民监督员选任方式。
人民监督员的选任方式问题,人民陪审员的选任方式可资借鉴,即由对检察机关有监督权的机关——各级人大常委会来组织选任。这种方式既可以克服目前由检察机关自己选任自己的监督人方式所导致的弊端和不足,又可以体现人民监督员广泛的代表性和民主性,同时还可增强人民监督员监督的社会公信力和社会责任感。
3、在大众化基础上,加强专业性
